Le Courrier de l'Unesco n°1999-10 novembre
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lb- un Etat responsable suppose une société assez organisée pour discipliner ses fonctionnaires. En matière de droits de l’homme, les projets d’assistance ont surtout canalisé leurs ressources vers des acteurs pri v és, en négligeant de créer des p art en a ri ats avec l’Etat. En matière de droit commercial en reva n c he, les ressources, y compris les e x p erts occidentaux, ont été dirigés vers des institutions d’Etat, en négligeant tout part en a ri at potentiel avec la « société civile » ou le secteur pri vé. Il fa u t combler ces lacunes symétri que s : telle est la première leçon d’une demi-décennie de réforme juridique avortée ou embourbée. Les projets juri d i que s d o i vent viser à ce que l’Etat réponde mieux aux intérêts et aux attentes des groupes sociaux. Leçon 2 : réformer par décret est illusoire L’état de droit implique que le législatif exerce de vrais pouvoirs et assume de vraies responsabilités. Il est donc pratiquement impossible qu’une r é f orme juridique réussisse sans qu’une majori t é r é f ormat rice l’appuie au sein de l’assemblée qui légifère. Si le législatif et l’exécutif sont incapables de coopérer, comme en Russie,une grande partie des lois refléteront l’hostilité à la réforme ou,dans le meilleur des cas, l’incompétence et l’à-peu-près. Les concepteurs de l’assistance technique étrangère ne devraient pas surestimer l’efficacité des d é c r ets, c’est-à-dire des décisions unilatérales de l’exécutif qui ne reflètent pas un large consensus dans le pays et n’ont pas été forgées dans le cadre d’un processus de consultation des forces sociales, en dehors d’un petit cercle au Kremlin. Ils devraient concentrer leur aide sur les domaines où l’exécutif et le légi s l atif peuvent coopérer pour réformer le droit. Leçon 3 : ne pas reproduire son propre modèle L’Occident a consacré une bonne part de son aide juridique à reproduire à l’étranger ses propres inst i t u t ions. Au début des années 90 en part i c u lier, l e s e x p erts en droit formés à l’Ouest ont souvent cherché à transformer les systèmes juridiques de l’Europe de l’Est et de la Russie, de manière à ce qu’ils ressemblent à ceux qui leur étaient fa m i l i ers. Mais le droit n’est pas un appareil électrique que l’on pourrait débrancher aux E t ats-Unis ou en Allemagne et rebrancher à Bucarest ou à Sofia.Il est essentiel que le pays qui reçoit l’aide puisse intervenir dans la sélection et l’import at i on du modèle, quitte à le rejeter. Leçon 4 : le manque de professionnels du développement du droit Les juristes sont formés pour résoudre des problèmes de routine dans le cadre de procédures de r ou t i ne.On ne leur apprend pas à réfléchir de fa ç on créative sur l’émergence et la stabilisation d’institutions complexes. La formation juridique ordinaire est donc inadaptée aux problèmes extraordinaires qui attendent le directeur d’un programme de développement du droit dans l’ancien bloc sov i é- t i que. La réforme juridique ne peut réussir sans tenir compte du contexte social, de l’infrastru c- ture locale,des compétences professionnelles,des m oyens logistiques et du soutien politique sur place. Le manque de coordination entre donat eurs, s i souvent déploré, provient de la faiblesse du cadret h é o rique qui sous-tend l’aide financière étrangère en matière de réforme du droit. L’Union européenne et les Etats-Unis devraient créer et fin a n c e r en commun un « Centre des stratégies de réforme juridique » pour fournir une sorte de « code de la route » à cette réforme, à partir d’études empiri ques. Leçon 5 : le nécessaire soutien de l’Etat dans la sélection des projets Pour que l’action soit durable, l’intérêt et l’engagement du bénéficiaire doive nt, dans la sélection des pr o j ets, peser plus lourd que ceux du donat e ur. Le droit r e l è ve de la souve r ai n eté.Par conséquent, les interventions financées par l’étranger et visant le renforcement de l’état de droit se dérouleront inévitablement sous la supervision conjointe du donateur étranger et du gouvernement nat i on al.Ce dédoublement peut parfois paralyser la mise en œuvre de la réforme, ou ruiner sa cohérence. Il faut donc que les agences de d é veloppement continuent à travailler aussi étroitement que possible avec des « clients » ou partenaires au sein de l’Etat. Mais cette nécessité impose cert ai ne s limites dans la sélection des projets. L’« é t at de droit » est, ne l’oublions pas, une notion qui sent la guerre froide : l’Ouest s’en servait pour e x primer son sentiment de supéri o rité morale sur le bloc sov i é t i que.A u j our d’h ui, il est essentiel que les pr o grammes juridiques financés par l’Occident évitent toute apparence de triomphalisme ou d’impéri a l i s me.Puisque les lois anti-piratage visent à fai r e p ayer plus cher aux Russes les cassettes vidéo,CD et l ogiciels occidentaux, trop insister sur cette légi s l at i on peut donner l’impression que l’Ouest exige un « tri bu t » après sa « victoire » dans la guerre froide. Leçon 6 : le soutien de la société Les programmes étrangers d’aide juridique ne disposant que de ressources limitées, il est raisonnable d’opérer des choix strat é giques entre les proj ets. Ceux qui peuvent enregistrer des succès d’étape – donc soutenir l’intérêt et l’engagement du donateur – devraient être préférés à ceux qui ne donneront aucun résultat visible avant 20 ou 50 ans. En règle générale, le soutien étranger devrait aller aux tentat i ves de réforme à la fois par le haut et par le bas,où l’on travaille à la fois avec les régulateurs et les régulés. Autrement dit, la création d’un état de droit qui fonctionne dépend d’un mode d’élaboration de la loi qui soit négocié. L’objectif des projets à financement étranger devrait être de renforcer la c on s u l t ation et la coopération entre l’Etat et la société.La force relative de ces dernières explique en partie les avancées modestes mais importantes de la réforme en Pologne et en Hongrie. Et la faiblesse des relations Etat/société explique la fa i- blesse de l’état de droit dans beaucoup d’Etat s postcommunistes aujourd’hui. Mieux vaut pour chacun sa propre loi d’action, même imparfaite, que la loi d’autrui, même bien a p p l i quée. B a g h a v a d - G i t a, l i v re sacré de l’Inde 20 Le Courrier de l’UNESCO - Novembre 1999
Pays en tra n s i t i o n : la loi en m arc h e Le Kirg h i z s t a n sort de son c arc a n Cynthia Guttman Dans le pays souvent jugé le plus démocratique d’Asie centra le, la réforme du droit se heurte aux vieilles habitudes et aux difficultés économiques. Cynthia Guttman, Paris Une classe d’étudiants en quatrième année de droit à l’Université d’Etat du Kirghizstan. Les inscriptions sont en hausse dans cette faculté mais les étudiants se plaignent du manque de matériel pédagogique. Journaliste au Courrier de l’UNESCO. Au centre de formation judiciaire de Bichkek, un enseignant glisse un CD-rom dans un o r d i n at e ur. En cliquant pour accéder à toute la législation adoptée au Kirghizstan depuis août 1999, il affiche plusieurs tableaux de lois et d’amendements. Cette facilité d’accès à l’information et à la technologie n’est pas courante dans ce pay s désargenté de 4,7 millions d’habitants qui,depuis son indépendance en 1991, a fondé sa réputation sur l’audace de ses réformes démocratiques. Au point que les juristes ont parfois du mal à suivre. C on t r a s t e : au tri bunal de quartier de la capitale, pas d’équipements modern es. Les murs ont gr a n d besoin d’être repeints, une ampoule se balance audessus d’un bureau nu, une vieille machine à écri r e traîne sur une armoire,un banc sommaire occupe le couloir menant au bureau du juge.A l’intérieur, rien n’indique qu’on est dans un bâtiment public : pas de portrait officiel, pas de drapeau, pas d’emblème,pas de fonctionnaires en tenue. Le procès en cours concerne trois parties : une banque privée, la Commission nationale des opér ations boursières et un journ al. Aucune n’a d’avo c at. La banque poursuit en diffa m ation la C o m m i s s i on, qui l’a accusée d’avoir fourni de fausses informations et l’a fait savoir dans la presse. L’a f fai re, une des plus complexes que la juge ait eu à traiter, en est à sa cinquième audience. Elle illustre, selon elle, un problème qui n’est que trop courant : « la difficulté d’appliquer les nouvelles lois. Elles comp ortent des contradictions intern es, ce qui nous complique la tâche, s urtout quand on pense au nombre de lois adoptées depuis deux ans ! ». Parmi les quelque 300 juges du Kirghizstan, nombreux sont ceux qui, comme cette magi s t r ate, l u t- tent pour maîtriser les nouveaux textes – dont un code ci v il, un code des impôts et un code pénal –, qui régi s- sent des domaines totalement inédits : l o c ation et vente de bâtiments, droits de propri é té, en t r e pri s e pri v ée, fai l l i te, b a n que, douane et crime organisé. C e n’est pas tout. Le code de la famille est en cours de révision et un code électoral flambant neuf doit entrer en vigueur avant la fin de l’année. Qu’il est loin le temps où les lois arri vaient de Moscou et où le système judiciaire était sous la coupe du Parti communiste ! A u j our d’h ui, m a gi s t r ats et avo c ats doivent non seulement assimiler la légi s l ation nationale et intern at i on a le, mais aussi participer à la conception de lois n ou velles et à l’amendement des anciennes. Priorité à la réforme de l’Etat Depuis l’indépendance, le Kirghizstan aime à se considérer comme « la Suisse de l’Asie centrale » : un Etat multiethnique qui a poussé plus loin que ses voisins la construction d’une société ouverte.B o r d é par l’Ouzbékistan riche en gaz, le Kazakhstan ri c h e en pétrole et la grande Chine, ce pays pauvre en ressources naturelles n’avait, disent cert ai ns, pas d’autre option que d’investir dans les réformes démocratiques s’il voulait retenir l’attention internationale et s’intégrer au marché mondial. En lutte contre la c orru p t i on, résolu à rendre l’administration plus efficace et les institutions plus crédibles, le président Askar Akaïev ne cesse d’insister sur la nécessité de cette intégr ation économique. En novembre 1999, le Kirghizstan a été le premier pays de la région à adhérer à l’Organisation mondiale du commerce. « Tout se fait en fonction de nos intérêts nationaux, estime Ednan Karabaev, de l’Université kirghizoru s s o - s l ave. Nous avons donné la pri o rité à la réforme de l’Etat, a l ors que l’Ouzbékistan a commencé par l’é c on o mie. Chez nous, les vieilles institutions n’auraient pas permis le succès des réformes, tandis qu’en O u z b é k i s t an, toucher le politique en premier aurait provoqué une explosion sociale. » Tout en reconnaissant V Novembre 1999 - Le Courrier de l’UNESCO 21



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